Material de lectura para el lunes 11 de febrero

Bonnin, Charles, Principios de administración pública, México, Fondo de Cultura Económica, 2004, pp. 169-198.
http://books.google.com.mx/books?id=s9JyCfidFWQC&printsec=frontcover&dq=principios+de+administracion+publica&hl=es#v=onepage&q=principios%20de%20administracion%20publica&f=false

(Recuerden elaborar su cuadro con los países de América Latina)

Baena del Alcázar Mariano, Curso de Ciencia de la Administración, Madrid, Tecnos, 2000, pp. 163-170.

V. LA ADMINISTRACIÓN EN LOS PAÍSES EN DESARROLLO

1. INTRODUCCIÓN

Los modelos administrativos de que se ha dado cuenta en este capítulo influyen en todo el mundo por diversas razones. Una de ellas consiste en la aceptación o quizá más bien adaptación histórica de uno de esos modelos, como sucedió en el continente europeo después de la Revolución francesa. Otra causa de influencia consiste en el prestigio que tienen las grandes potencias. Por último la influencia puede provenir de que se trate del modelo administrativo de la antigua potencia colonial, implantado pura y simplemente en los países que han accedido recientemente a su independencia. No hay que olvidar, sin embargo, que al mismo tiempo que se da la influencia citada existe también una peculiaridad de la situación administrativa de cada país. En definitiva, debido al carácter contingente de las Administraciones públicas éstas se encuentran en una relación íntima con la situación económica, social y cultural de las distintas naciones.

La afirmación anterior resulta ilustrada de un modo particularmente interesante por el caso de las Administraciones de los países en vías de desarrollo. En ellos se han intentado implantar los sistemas administrativos occidentales, intento que ha fracasado rotundamente,[1][1] ya que estos países se encuentran en situación muy distinta de las naciones donde se había originado el modelo. La implantación de las estructuras administrativas, resultado de una racionalidad académica y política,[2][2] choca fuertemente con la incertidumbre social, económica y política que existe en los nuevos países, donde ni mucho menos se ha alcanzado un desarrollo que permita la existencia de unas organizaciones consolidadas.

En este campo se pasa de un optimismo ingenuo a una situación mucho más matizada. En el clima de la posguerra de la Segunda Guerra Mundial y sobre todo en la década de los sesenta, muchas veces con ayuda de los programas de las Naciones Unidas, se intentará crear de nueva planta en los países llegados a la independencia Administraciones muy parecidas a las occidentales, que se estimaban entonces las únicas racionales y posibles. Transcurridos unos años se ha advertido que se presentan ingentes dificultades en la práctica para que arraiguen estas Administraciones. Por ello se ha terminado por afirmar en un plano teórico, en correlación con lo sucedido en la práctica, que la ciencia administrativa construida para Europa occidental no es útil para los países en vías de desarrollo.[3][3]

Vamos a ver brevemente la situación general de la Administración en estos países con un doble propósito. En primer lugar, proporcionar alguna información sobre dichas Administraciones, que son la mayor parte de las existentes en el planeta en este momento. En segundo lugar, lo que es más importante para nuestro propósito científico, con objeto de comprobar la contingencia de las Administraciones debida a su relación con el medio correspondiente. No puede olvidarse, sin embargo, que la exposición que se va a realizar constituye desde luego una generalización. Por supuesto las diferencias son inmensas de unos países a otros.

2. LAS CONDICIONES GENERALES

Como regla general puede afirmarse que en los países en vías de desarrollo se han implantado las Administraciones occidentales, bien por importación de los modelos correspondientes como sucede en la América española y portuguesa, bien por herencia colonial, como es el caso de buena parte de los países de África y del mundo árabe. En ocasiones esta herencia colonial se ha modificado, por lo que podrían hablarse de que existe una situación renovada. Las diferencias entre los países son muy grandes como antes se ha dicho porque cuando se trata de Estados de independencia reciente la Administración está heredada de la época colonial. Con frecuencia esto produce una reacción de rechazo al no adaptarse la organización administrativa a la situación cultural del país. Pero ello no sucede en todos los casos y cuando ocurre se plantea de modo peculiarmente distinto para cada nación o grupo de naciones.

No obstante, pueden destacarse algunos factores comunes a la situación de todos estos países. El primero de ellos consiste en la desigualdad del desarrollo económico de los nuevos Estados en comparación con las antiguas potencias coloniales. En los países de que se viene hablando suele existir una gran pobreza, pues sus recursos naturales o están poco explotados o se encuentran en manos extranjeras, especialmente si se trata de las riquezas mineras, industriales y energéticas. No debe olvidarse como se hace con frecuencia que éste no es el único factor a tener en cuenta.

En muchas ocasiones existe además un completo subdesarrollo de la agricultura. El suelo apenas se explota o la explotación se hace de forma completamente primitiva. En ocasiones todo ello da lugar a que el dinero apenas desempeñe una función de unidad de cuenta y no sea verdaderamente la manifestación o el signo de la riqueza nacional. A veces estos países están organizados en grupos que tienen una moneda cuya relación se da con carácter fijo respecto a la divisa de la antigua metrópoli.

Es claro que en estas condiciones nos encontramos con que no existen en dichos países burguesías o clases medias que entren en relación con las Administraciones públicas creando una compenetración entre el Estado y la sociedad. Las burguesías o clases medias son en muchos de estos países débiles o artificiales. Es bastaste normal que quienes se encuentren en una situación remotamente análoga a los miembros de las clases medias en los países de occidente sean precisamente los funcionarios por el hecho de serlo, y casi únicamente ellos y algunos reducidos grupos de pequeños comerciantes. Es decir, no existe una burguesía económicamente apta fuera de la propia función pública.

Todo ello lleva en definitiva a un escaso desarrollo del Estado, que no dispone de las estructuras adecuadas para que las organizaciones funcionen ni siquiera medianamente bien. La hacienda no está suficientemente organizada y el aparato administrativo para la recaudación de los impuestos presenta innumerables deficiencias.

Las estructuras administrativas encargadas de gestionar el comercio exterior y las relaciones económicas son débiles e inexistentes. Se presentan dificultades incluso en materia de sanidad y educación, por citar los dos campos de actividad que se cuidan más especialmente por los nuevos Estados. Es frecuente que exista una completa movilidad de los funcionarios, siguiendo el vaivén de las revoluciones y las incidencias políticas. No es raro que para disponer de los recursos humanos indispensables con la preparación adecuada sea preciso recurrir a la ayuda de las organizaciones internacionales o de la antigua metrópoli.

En definitiva el Estado que existe en esos países es un Estado en formación y con él su Administración pública. Dicho de otro modo, lo que allí se llama Estado y Administración no coincide con lo que se entiende por tales términos en los países de occidente. Nuestras estructuras occidentales son el resultado de un lento proceso de desarrollo político y económico, que no se ha dado en modo alguno en los países de que se habla.

Por lo demás esta falta de desarrollo económico y social, necesario como requisito indispensable para que exista una Administración moderna, va acompañada por un choque cultural[4][4] de la Administración que se intenta implantar con la cultura de cada uno de estos países.

Desde luego todos los casos no son ni mucho menos iguales. Así puede tratarse de naciones con una cultura propia relativamente desarrollada, como sucede en los países musulmanes. Según el sistema que se aplica en el Islam el Gobierno es una institución divina ya que el poder proviene de Dios, mientras que la Administración es una institución humana que puede ser organizada de modo diverso por quienes tienen el poder. La tradición consiste en este punto en que hay una unidad de poder centrada en el gobernante, pero al mismo tiempo se produce una amplia delegación en las autoridades subordinadas, sobre todo en las territoriales, aunque dichas autoridades dependan jerárquicamente del poder central. Por otra parte puede afirmarse, aunque la afirmación debe hacerse en el contexto peculiar de que se habla, que la Administración musulmana está sometida a derecho. Los gobernantes y administradores están sujetos a la ley coránica y tienen en consecuencia una responsabilidad. Puede decirse, por tanto, que en los países musulmanes hay una tradición administrativa propia que se refiere al funcionamiento de los cuadros de poder clásicos. Éstos pueden continuar existiendo según el modo tradicional, aunque con adaptaciones. En cambio apenas existe una tradición administrativa fuerte en los nuevos sectores en los que debe intervenir la Administración, como son los correspondientes a las actividades económicas, sociales y culturales.

La situación es muy distinta en cambio en los países que tienen una cultura tradicional poco desarrollada, como sucede en el África sudsahariana.[5][5] En este caso la Administración se presenta ante los ojos de los naturales del país ante todo como un fenómeno que tiene su asiento y su origen en las ciudades, las cuales tienen a su vez origen en las Administraciones coloniales. La cultura tradicional es la propia de la aldea. En ella es extraordinariamente frecuente la ignorancia de la lengua de la antigua potencia colonial al usarse idiomas tradicionales que a veces carecen de escritura, por lo que apenas tienen valor las normas racionales escritas. El significado cultural se asigna por el contrario a la tradición oral transmitida por los ancianos y a la pertenencia a un colectivo que puede ser una raza, una tribu o una familia, pero que en ocasiones se basa en vínculos de hermandad entre grupos de personas según ritos o costumbres tradicionales.

El administrador moderno enviado a un centro rural desde la ciudad y provisto de su bagaje de normas e instrucciones escritas se instala en un mundo completamente ajeno a todas ellas y empieza por ser rechazado por la población, ya que no pertenece a ninguno de los grupos tradicionales. Ello sucede en el mejor de los casos, pues también es posible que se le considere como un traidor al modo de vida tradicional, como un tránsfuga desde la sociedad que venía existiendo en el país a los nuevos modos de vida occidentales.

Hay que tener en cuenta el extraordinario valor que se sigue otorgando en todos estos países a lo religioso y lo sagrado, situación que se da desde luego en el Islam pero que existe también en las demás naciones. Las convicciones y ritos religiosos son algo que a veces parece desprestigiado, pero que conserva bastante fuerza y que se opone a la racionalidad. En algunos estudios sobre el tema se ha citado el caso de poblaciones que antes de hacer modernas obras de regadío insistían en celebrar la ceremonia mágica tradicional de llamada de la lluvia. Este respeto a lo religioso y lo sagrado es quizás mayor ahora en las últimas décadas ante la frustración sobrevenida en estos países, ya que la independencia y la adopción de los esquemas occidentales no siempre han resuelto ni mucho menos las situaciones y los problemas que se daban en la sociedad tradicional.

LA SITUACIÓN EN LA PRÁCTICA

En estas condiciones la Administración pública de los países de que se habla se debe contar con una dualidad social que se da en los ámbitos antes citados (el Islam, Africa subsahariana) y también en América latina.[6][6] Existe un grupo social que sigue las pautas y los modos de vida occidentales. La Administración, creada por y para este grupo, a veces se dedica sólo a él abandonando relativamente el resto de la sociedad. Junto a dicho grupo pervive otro que continúa su tipo de vida tradicional. En ocasiones este problema proviene de la herencia colonial, sobre todo en el caso de África. Se ha convertido en un tópico distinguir respecto a los países africanos entre el sistema de Administración directa y el de Administración indirecta, distinción que 'ene en este caso un significado bien peculiar. La Administración directa, practicada a veces por las antiguas potencias coloniales, consistía en implantar unas estructuras administrativas formadas de nueva planta e integradas por agentes públicos en su mayoría nacionales de la potencia ocupante. No se llevaba a cabo ningún pacto con los poderes de hecho que se daban en estas sociedades de cultura tradicional. Esto daba quizás una mayor agilidad a la Administración, pero llevaba consigo el coste de un aislamiento completo respecto a la sociedad. En la Administración indirecta en cambio la organización creada de nuevo utilizaba las estructuras tradicionales, pactando con los jefes de este tipo, sobre todo con los poderes locales. Así se obtenía la lealtad de las personas y los grupos sociales, que seguían a sus jefes de siempre, los cuales tenían un prestigio carismático y además se preocupaban de la subsistencia de los grupos, aunque fuera, por ejemplo, al nivel de una economía de caza de recolección. Es claro que esta Administración indirecta tenía algunas ventajas respecto a la directa, pero en cambio presentaba el inconveniente de que paralizaba por completo el desarrollo económico y social. Las organizaciones modernas centrales se desentendían plenamente de la vida de buena parte de la población y se daban por satisfechas de que ésta conservase sus viejos hábitos sin progreso alguno.

Este esquema colonial ha sido heredado y en muchas ocasiones aceptado por los nuevos Estados independientes. Los políticos de la capital y los funcionarios a sus órdenes pactan frecuentemente con los jefes locales tradicionales. En ocasiones esto viene impuesto por las dificultades de comunicación, ya que no puede olvidarse que éstas son muy grandes por la inmensa extensión de algunos países, los obstáculos naturales, y en la mayor parte de los casos la falta de una red viaria capaz de enlazar debidamente las poblaciones. En estos casos los jefes locales tradicionales aumentan su poder, pues su fundamento carismático recibe además el respaldo oficial. Pero el resultado suele ser que los jefes son los primeros interesados en que no se produzca ningún desarrollo, pues si existiese correrían el peligro de perder su poder. No es raro, sin embargo, que familiarmente se encuentren con una fuerte contradicción. A, veces sus hijos, gracias a las nuevas posibilidades de educación, tienen facilidades para ingresar en las elites que viven al modo occidental de las que no disponen las demás personas, pero que les llevan a romper con el modo de vida tradicional.[7][7]

El Estado y su Administración actúan en esta situación que acaba de describirse y tienen que afrontar fuertes contradicciones. Con frecuencia un partido único o un movimiento nacionalista por razones políticas debe estimular al conjunto de la población. Es necesario fundarse entonces en valores tradicionales que a veces contradicen la racionalidad administrativa. Por otra parte, para impulsar el desarrollo de la sociedad, crear organizaciones modernas y mejorar el nivel de vida es imprescindible muchas veces una centralización administrativa que contradice el fraccionamiento en razas, tribus, o regiones y que frustra o falsea el poder de los jefes tradicionales. No es menos frecuente que el Estado y la Administración deban actuar como árbitros de continuos conflictos sociales entre unos grupos y otros, teniendo en cuenta a la vez la oposición entre el grupo desarrollado en el sentido occidental y el que mantiene sus hábitos de vida, así como el enfrentamiento de intereses que pueden existir en el seno de aquel grupo desarrollado. Se trata de una situación relativamente normal en América latina, salvo en los países más avanzados, pero que existe por todas partes. El Estado debe tener en cuenta a sindicatos de trabajadores creados al modo occidental que se enfrentan con los intereses de los empresarios nacionales o extranjeros, pero al mismo tiempo no debe olvidar que a pocos kilómetros de la capital existe otro modo de vida completamente distinto y que quienes mantienen ese modo de vida están imbuidos de una mentalidad diferente y sus intereses se plantean en planos completamente diversos.

Hay una tentación frecuente. Se trata del recurso a las dictaduras, que movilizan la riqueza y el espíritu nacionales y que para disponer de un aparato ágil frecuentemente comienzan por reformar la Administración. Pero estas dictaduras suelen ser implacables con la oposición política, condenada al exterminio, e ignoran normalmente los derechos humanos. Cuando cae la dictadura se desprestigia toda la labor realizada y con ella la reforma de la Administración, incluso si ésta se encontraba plenamente justificada.

La consecuencia de todo ello es que sin perjuicio de que ciertamente las Administraciones públicas sigan los modelos occidentales de corte inglés o francés, la organización administrativa es siempre una estructura formal que no coincide con el funcionamiento de la sociedad. La constatación de este hecho ha dado lugar a que surja una rama de nuestro campo científico que se dedica a la Administración comparada.[8][8] Al llevar a cabo dicho estudio se comprueba que en los países en vías de desarrollo se dan desde luego los mismos datos formales que en las naciones de occidente. Existe allí en cada país un parlamento, un ejecutivo y unos tribunales. En la Administración pública hay funcionarios profesionales, teóricamente sometidos a la ley, aunque a veces se deja en suspenso esta profesionalidad de los funcionarios, especialmente en América latina y se vuelve a un sistema de nombramiento político.

Pero la situación normal responde en líneas generales a lo siguiente.[9][9] El cumplimiento de la ley tiene un carácter completamente errático. El funcionario la maneja como instrumento de su poder y puede esgrimirla frente a las pretensiones de quien solicita un documento, una autorización o un servicio. Pero también puede tranquilamente dejar de aplicar dicha ley sin que suceda nada en la práctica. En la realidad cotidiana no existe una igualdad de todos ante el derecho y ante la Administración pública. Las relaciones se basan en la pertenencia a los grupos, las razas y las hermandades, y estas relaciones personales son auténticamente básicas. Pueden funcionar para hacer posible que se cumpla la ley si ello conviene a los intereses del grupo, pero también pueden utilizarse para burlar la ley si ello resulta más favorable en un momento concreto. Sólo nuestros prejuicios occidentales pueden inducirnos a ver este fenómeno con escándalo. Todo ello es muy normal de acuerdo con las culturas tradicionales, pero como se trata del choque o impacto de estas culturas con unos modelos occidentales artificiales e importados, en la práctica es frecuente que exista lo que se llamaría en Europa o en los Estados Unidos de América la corrupción y el nepotismo. No hay una diferencia clara entre lo privado y lo público o al menos no siempre la tienen clara los dirigentes políticos, que con frecuencia disponen de los recursos del país como si se tratase de su propiedad privada, lo que repercute en fuertes dificultades de la Administración de la hacienda y del patrimonio. Por último debe destacarse que los fines políticos generales priman siempre sobre la racionalidad concreta de las medidas administrativas, y que estos fines políticos no pueden prescindir en muchos casos del trasfondo cultural de la sociedad en cuestión.

Nada de lo que se ha dicho hasta ahora debe interpretarse como una crítica fácil realizada desde una perspectiva occidental. Al respecto es inmensa la responsabilidad de las antiguas potencias coloniales, apenas preocupadas por el desarrollo económico del país (y sí sólo por la más rápida y fructífera extracción de las riquezas) y que han creado unas condiciones de vida que destruyeron o empobrecieron las antiguas culturas sin desarrollar verdaderamente otras nuevas. Debe destacarse el gran esfuerzo que están haciendo estos países jóvenes y poco desarrollados en materia de sanidad y de educación, en unas condiciones muchas veces de extrema precariedad por faltarles los técnicos indispensables. Por cierto que el mismo carácter fructífero de este esfuerzo crea nuevos problemas y nuevas contradicciones. La mejora de la sanidad está provocando un aumento de la población sin que aumente al ritmo paralelo la riqueza. Las posibilidades de educación ofrecidas dan lugar a que haya más personas cada vez con una formación que no siempre se corresponde con las oportunidades profesionales que ofrece la sociedad.

Frente al conjunto de dilemas y problemas que se derivan de la situación administrativa descrita se empiezan a apuntar posibles soluciones, que en todo caso no han sido verdaderamente puestas en práctica, pero que deben mencionarse al menos como puntos de vista teóricos. Una consiste en mantener los sistemas administrativos importados de occidente pero introduciendo en ellos muy importantes reajustes. Otra solución sugerida es la del llamado desarrollo endógeno, es decir, la creación, de organizaciones administrativas que sean acordes con la cultura y el modo de vida propios de estos países51. No es posible pronunciarse sobre la viabilidad de dichas propuestas, pero en todo caso tienen un significado claro. Se ha fracasado en el intento de implantar en países de economía y cultura distintas las Administraciones propias del occidente europeo. Ello demuestra la contingencia de las Administraciones públicas y la íntima relación de éstas con las condiciones de cada sociedad.

Véase Bjur-Zamorrodian, “Théories indigenes de I'administration: une approche internationale”, Revuee lnternationale des Sciences Administratives, n.° 4, 1986, pp. 489 ss.

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[1][1] Salvo en el caso del Japón, siempre excepcional, y que además no puede considerarse un país en vías de desarrollo. Véase la obra Public Administration in Japan, editada con motivo de la Mesa Redonda del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas celebrada en Tokio en 1982, y los artículos sobre la Administración japonesa aparecidos en el volumen 2 de 1982 de la Revista Internacional de Ciencias Administrativas.

[2][2] Téngase en cuenta, sin embargo, que, además de esta función de racionalidad, la Administración cumple o puede cumplir en estos países otra de mito o mistificación. Es decir, sin perjuicio del rechazo que provoca en la población con pautas culturales distintas como se dice más abajo, los funcionarios tienen un prestigio mítico como estructura oficial, aplicándose a dicha estructura en la conciencia de las gentes el esquema (deformado) de los mitos tradicionales. Ello da lugar a otra dualidad más de las que padecen estas Administraciones, como se destaca en las páginas siguientes. Véase Illy, Mito y realidad de la Administración pública en África, Educación, vol. 35, Instituto Alemán de Colaboración Científica, Tubinga, 1986, pp. 31 ss.

[3][3] Véase Timsit, Le nouvel ordre économique international et r Administration publique, Instituto Internacional de Ciencias Administrativas, Bruselas, 1983, p. 221. Del mismo autor «Administration publique des pays en developpment et environnement socio-culturel», Revue Frantcaise d' Administration Publique, n.° 7, julio-septiembre 1978,pp. 21 ss.

[4][4] Un interesante tratamiento del tema de las relaciones entre Administración y cultura en Nigro,
Administración Pública moderna, trad. Esp., INAP, Madeid, 1981. pp. 82 ss.

[5][5] Sobre el África sudsahariana, véase como obra más importante la ya clásica de Adu, The Civil Service in the new African States, Londres, 1965, y las publicaciones de que dan cuenta los Cahiers africains d' Administration Publique, editados por el Centro Africano de Administración para el Desarrollo (CAFRAD), con sede en Tánger. En la bibliografía relativamente reciente Adamolekun, Politics and Administration in Nigeria, Londres, 1986.

[6][6] Sobre América latina, véase por todos Kliksberg, Administración, subdesarrollo y estrangulamiento tecnológico (Introducción al caso latinoamericano), 2,a ed., Paidós, Buenos Aires, 1973.

[7][7] Sobre relaciones entre educación y posibilidades de acceso a la función pública, Bola N'Totele Bopendia, La burocracia zaireña, Autorregulación y reclutamiento, Tesis doctoral inédita.

[8][8] El planteamiento es relativamente precoz en la doctrina americana. Véase Toward the comparative study of Public Administration, Indiana University Press, 1957.
Después se ha desarrollado una importante bibliografía para la que remito a McCurdy, Una bibliografía sobre Administración pública, trad. esp., INAP, Madrid, 1980. pp. 198 ss., y a los numerosos estudios aparecidos en la Public Administration Review (Washington). Con frecuencia esta bibliografía no se refiere tanto a los problemas administrativos de los países en vías de desarrollo cuanto a los planteados con motivo de la asistencia en materia de Administración pública. Particular importancia tienen dentro de esta corriente científica las obras de Riggs que se citan inmediatamente más abajo.

[9][9] Se ha intentado formalizar el estudio de esta situación por Riggs. The Ecology of Public Administration, Asia Publishing House, Nueva York, 1961, y sobre todo Administration in developping countries. The theory of prismatic society, Boston, 1965, donde se formaliza el llamado modelo «sala». Desde luego debe mantenerse el valor relativo de estas teorías que, más que explicar la situación de las Administraciones de los países en desarrollo, parecen demostrar que sus autores no han comprendido que los esquemas administrativos occidentales no pueden transponerse sin más a culturas distintas, precisamente por la contingencia de la Administración que viene manteniéndose en esta obra. Sobre el movimiento de Administración comparada, véanse los ensayos publicados en el número 6 de la Public Adminisfrafion Review (Washington), dedicado monográficamente al tema.